Ukraina i Unia Europejska – bliżej czy dalej?

Spotkanie to było pierwszym oficjalnym wydarzeniem na wysokim szczeblu, podczas którego omówiono zarysy nowej Unii Europejskiej. Niektórzy eksperci twierdzą, że rozmowy o rozszerzeniu UE są już pozytywnym sygnałem dla Ukrainy. Jest jednak szansa, że zakładane zmiany doprowadzą do wydłużenia terminu jej przystąpienia do UE.

Podczas gdy Kijów próbuje realizować kolejne wytyczne Brukseli niezbędne do otwarcia negocjacji akcesyjnych, UE rozpoczyna dyskusję nad reformami. 29 września w hiszpańskiej Murcji spotkała się Rada ds. Ogólnych UE (GAC) -  organ odpowiedzialny za szereg przekrojowych dziedzin polityki, w tym za negocjacje akcesyjne. Po raz pierwszy od wielu lat dyskusja poświęcona była rozszerzeniu Unii Europejskiej. Główny głos zabrał Komisarz ds. spraw sąsiedztwa i rozszerzenia Olivér Várhelyi, który powiedział, że akcesja nowych członków powinna zostać przyspieszona, a długoterminowa stabilność Unii Europejskiej zależy od powodzenia tego procesu. Obecnie, w kolejce do członkostwa czekają kraje Bałkanów Zachodnich oraz Ukraina i Mołdawia.

Przed spotkaniem w Brukseli został zaprezentowany 60-stronicowy raport (nazwany „Raportem Dwanaściorga od liczby autorów), przygotowany na zlecenie rządów Francji i Niemiec. Dokument dotyczy reformy instytucjonalnej UE, która przedstawia różne sposoby reformowania Unii w przypadku jej rozszerzenia. „Raport Dwanaściorga” postuluje, by Unia w 2030 roku osiągnęła gotowość do rozszerzenia, a taką samą datę dla finału wewnątrzunijnych reform niedawno zaproponował także Charles Michel, szef Rady Europejskiej.

Dokument przedstawia szereg scenariuszy zmian dla UE. Jedną z jego głównych propozycji jest stworzenie kilku poziomów integracji europejskiej: oprócz pełnoprawnych członków UE proponuje się wprowadzenie poziomu "państw stowarzyszonych", którzy będą mieli dostęp do wspólnego rynku, będą płacić składki członkowskie, podlegać jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości UE itd. – ale nie będą mogli korzystać z niektórych narzędzi (takich jak polityka wyrównywania), nie będą mieli prawa głosu w wielu organach UE i inne. Warto podkreślić, że propozycja ta odzwierciedla pomysły, które już wcześniej proponowali poszczególni politycy. Na przykład austriacki minister spraw zagranicznych Alexander Schallenberg stwierdził konieczność wprowadzenia opcji integracyjnej dla nowych członków (w tym Ukrainy), która nie zakłada pełnego członkostwa. Jak wyjaśniał dyplomata, pomoże to szybszej integracji poszczególnych państw.

Drugą ważną propozycją jest wzmocnienie przestrzegania „rządów prawa”. W dokumencie podkreślono konieczność znacznego ułatwienia nakładania sankcji na członków UE. Państwa, które naruszają zasady Unii Europejskiej i w stosunku do których wszczęto odpowiednią procedurę, nie będą mogły zablokować własnej kary. Co więcej, po raz pierwszy w swojej historii UE może wprowadzić możliwość wydalenia państwa członkowskiego, które systematycznie narusza przepisy. Proponuje się również pozbawienie państw członkowskich prawa veta – w przyszłości wszystkie decyzje powinny być podejmowane tzw. "większością kwalifikowaną", której parametry również powinny zostać zrewidowane. Jednak w niektórych przypadkach mogą istnieć mechanizmy blokowania decyzji przez jedno państwo członkowskie. Oficjalnie podkreśla się, że zmiany te były by szczególnie złożone, ponieważ reforma powinna objąć i fundamentalne kwestie, dotyczące samego funkcjonowania UE.

Równolegle z tym spotkaniem w Kijowie odbyła się konferencja Accession Exchange Forum z udziałem wysokiego szczebla polityków z Ukrainy i Mołdawii, oraz ekspertów z Gruzji i państw Bałkańskich. Uczestnicy tego wydarzenia byli poważnie zaniepokojeni tym, że dyskusja o zmianach w funkcjonowaniu Unii może doprowadzić do tego, że przystąpienie ich krajów do UE zostanie przełożone w czasie. Ukraińskie władze podkreślają, że też nie zadowolą się „członkostwem drugiej kategorii”. Wprowadzenie nowego traktatu może również oznaczać wielomiesięczne dyskusje i spory. Obecnie obowiązujący Traktat Lizboński był ratyfikowany przez dwa lata. Jego poprzedniczka „Konstytucja dla Europy” została odrzucona w referendach we Francji i Holandii. "Niektórzy europejscy politycy ostrzegają prezydenta Zełenskiego, że to pułapka. Jeśli rozpocznie się proces reformowania UE, decyzja o akcesji nowych członków może zostać odłożona w czasie. Proszę przypomnieć sobie, jak trudno się wprowadzało poprzednie traktaty. I jak długo ten proces potrwa teraz?" – powiedział zastępca szefa Kancelarii Prezydenta Ukrainy Igor Żowkwa.

Jednocześnie eksperci nie wykluczają możliwości akcesji Ukrainy do UE jeszcze przed (lub w trakcie) reformowaniem struktury unijnej. Oczekuje się, że pozytywna decyzja Komisji Europejskiej co do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych może zostać podjęta już w grudniu tego roku. Istnieje więc duża szansa na to, że niezwykle zdeterminowana Ukraina, przy nadzwyczajnej pomocy UE, będzie w stanie w ekspresowym tempie wypełnić kryteria członkostwa w UE.

Głównym katalizatorem tych procesów jest wojna. „Geopolityka ma znaczenie... A wojna stworzyła okazję do konsensusu w kwestiach, w których porozumienie w UE byłoby niemożliwe” – powiedziała Katarína Mathernová, nowa ambasador UE w Ukrainie. Jeszcze przed wybuchem wojny w Ukrainie poszczególne państwa, takie jak Francja sprzeciwiała się dalszemu rozszerzeniu, optując zamiast tego za „pogłębianiem” relacji. Fakt, że Ukraina uzyskała status kraju kandydującego do UE w 2022 roku potwierdza radykalną zmianę wynikającą ze zmiany sytuacji w Europie w wyniku rosyjskiej inwazji. UE zdecydowała, że powinna wspierać Kijów w kwestiach geopolitycznych.

Jednak reformowanie struktury unijnej jest zbyt ważne, aby można było ją przeprowadzić wyłącznie pod presją wojny. Jeszcze trudniejszym zadaniem jest konieczność przełamania oporu poszczególnych państw w kwestiach pozbawienia prawa veta czy wprowadzenia mechanizmu karania państw naruszających unijne zasady. W polityce zagranicznej mogłoby to się odbyć bez zmiany traktatu, przy wykorzystaniu zawartej w traktacie lizbońskim tzw. klauzuli przejścia. Wymagałoby to jednak jednomyślności, co obecnie wydaje się trudne do osiągnięcia. Oznacza to, że dyskusja na temat reformy UE może utknąć w martwym punkcie.

Pod znakiem zapytania pozostaje i kwestia rozszerzenia. "Główną kwestią nie jest sama reforma, lecz to czy Unia Europejska może być silna bez integracji nowych członków i rozszerzanie jej wpływów, oraz promowania demokracji w swoim najbliższym sąsiedztwie." – powiedziała była wicepremier Czarnogóry Jovana Marović. Komisja Europejska ma pod koniec października przedstawić raport na temat stanu postępów, poczynionych w szczególności przez Ukrainę i Mołdawię oraz podjąć decyzję o rozpoczęciu lub nie negocjacji akcesyjnych. Jednak przyspieszenie procesu rozszerzenia wymaga niw tylko strategii, ale i woli politycznej - zarówno po stronie Unii, jak i po stronie państw kandydujących.

Autor: K.Vlodek, ISW, fot. Oleksandr Pidvalnyi/Pixabay.com – zdjęcie ilustracyjne

Źródła:

https://www.eurointegration.com.ua/articles/2023/10/2/7170588/

https://spanish-presidency.consilium.europa.eu/en/news/informal-ministerial-meeting-general-affairs-september-28-murcia/

https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/09/19/Paper-EU-reform.pdf

https://www.politico.eu/podcast/austrian-foreign-minister-schallenberg-eu-needs-to-rethink-its-enlargement-approach/?utm_source=Twitter&utm_medium=social

https://www.consilium.europa.eu/pl/council-eu/configurations/gac/

https://www.rp.pl/polityka/art39136081-ukraina-moze-zostac-czlonkiem-ue-wczesniej-niz-sie-spodziewano

https://www.politico.eu/article/ukraine-eu-membership-ukraine-accession-talks-december/